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基层央行如何有效强化采购人主体责任

作者:何龙 发布于:2019-06-25 17:28:50 来源:政府采购信息网
    两会期间,深化政府采购“放管服”改革成为经济界两会代表热议的话题,全国各地加快落实采购人主体责任、推进简政放权、放管结合等方面的动作越来越大。在人民银行系统内,强化采购人主体责任也成为基层央行采购的首要目标。为有效实现该目标,基层央行通过在制度建设层面整理布局、在采购程序上不断修正、在采购结果层面绩效评价,多元次、全方位、系统性的落实采购人主体责任。
 
    一、在制度建设层面整体布局
 
    强化采购人主体责任,必须以健全完善的制度机制为出发点,才能将履行采购人主体责任的压力传导下去,实现责任互联互通、压力传导通畅,各部门齐抓共管的良好局面。
 
    一是健全内部控制管理制度。按照《中国人民银行集中采购工作规程》的明确要求,“集中采购必须遵循公开、公平、公正和效益原则,其工作程序应体现管理和操作职能分离、相互制约和有效监督的原则”。基层央行为有效实现内部控制管理目标,制定了《江西省人民银行系统集中采购管理实施细则》,在集中采购活动操作环节上,实行需求部门、职能部门、集中采购管理委员会办公室、集中采购实施部门、监督部门“五分离”的管理模式,既保证了各部门职能相互独立、相互分离,同时确保了各个环节必须密切配合、互相制约。
 
    二是强化需求管理制度。采购需求是用户对采购标的的功能描述,合理的采购需求能够全面客观地反映采购标的的主要特征,以及要求供应商响应的条件,提出采购需求是集中采购工作的首要环节,编制合理合规的采购需求对实现采购目标、提高采购效率、节约采购资金和防止采购中的违规行为具有积极作用。基层央行按照《中国人民银行办公厅关于进一步加强采购需求管理的通知》要求,从严管理项目需求填报环节,事前对采购标的的市场技术、服务水平、供应、价格等情况进行市场调查,根据调查情况、资产配置标准等合理确定技术需求,特别需要注意采购需求的设置,克服指向性、倾向性和盲目性等问题,例如国务院和国家各部委已明确取消的行政审批和行政许可资质,不得设为资格条件或评分因素等。
 
    三是完善信息公开制度。按照财政部《关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库[2015]135号)要求,基层央行在采购中标环节必须做到信息公开,公开内容包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式,项目名称和项目编号,中标、成交供应商名称、地址和中标、成交金额,主要中标、成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单等,公开渠道主要为基层央行门户网站。
 
    四是建立采购方式适用操作手册。近年来,财政部制定了一系列制度用于规范采购方式的运用,如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称87号令)、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)。为了更好的运用采购方式,基层央行对适用的采购方式进行了归纳整理,总结出一套系统性、完整性的采购方式组合,如电脑系列为批量采购,扫描仪、投影仪系列为询价,物业服务系列为竞争性磋商,、ups电源系列为邀请招标,为各类设备量身定制了效率最好、效果最好的采购方式。
 
    二、在采购程序上不断修正
 
    采购程序是集中采购的重要框架,只有严格按照程序进行采购,才能防范采购风险、减少采购腐败现象的发生。以下对代理机构、招投标文件、评审和合同签订等工作中出现的问题进行修正,确保采购规范科学有效进行。
 
    一是择优选择采购代理机构87 号令规定“采购人可以自行招标,也可以委托代理机构在委托的范围内代理招标”,即采购人只要有编制招标文件、组织招标的能力和条件,同时有与采购项目专业性相适应的专业人员,即可自行组织招标,当然采购人也可委托代理机构招标,且代理机构的权限仅仅限于采购人授权的范围内。实际工作中,基层央行一方面建立了委托代理机构库,按照货物、服务和工程对各类委托代理机构进行排序,如采购物业服务,某代理机构的综合排序为第一,则优先考虑该代理机构进行委托代理,否则依次按排名第二、带三的代理机构委托代理,另一方面标准化执行常规采购,如针对规格统一、价格幅度变化不大的项目,采购中心自行组织询价采购或者在中央政府采购网电子平台进行采购。
 
    二是规范编制招标文件。招标文件是采购人采购意愿的集中体现,对供应商的资格要求、采购标的的技术和商务要求、合同主要条款的设定、评审方法和评分标准的设定都由招标文件所规定,招标文件编制得是否科学合理,是招标能否成功、能否实现采购人采购意愿的基础和关键。在实际工作中,由于基层央行缺乏专业技术人员,或出于避嫌及责任推脱的考虑,往往由采购中心或采购代理机构包揽了编制招标文件的所有工作。即便由采购中心或代理机构编制招标文件,也应在采购人的授权范围内根据采购特点和采购需求编制,最终采购文件须由采购人书面确认。为此,基层央行根据自身情况,形成了一套询价、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源等涵盖所有采购方式的招投标文件,基本适用于现行采购项目,对于未来不适用的项目简单进行修改便可使用。
 
    三是合理开展评审工作。87 号令规定“评标委员会由采购人代表和评审专家组成,成员人数应当为 5 人以上单数,其中评审专家不得少于成员总数的三分之二”,同时允许采购人在评标前对项目背景和采购需求进行必要的说明,但说明内容不得含有歧视性、倾向性意见,不得超出招标文件所述内容。由此可知,指派采购人代表参与政府采购评审工作是采购人的权利,基层央行在组织采购评审工作时,除在内审监督下随机抽取评审专家外,还会邀请需求部门相关人员参与项目评审,需求部门代表人会在会前说明自身的需求,以确保评审结果与采购需求趋于一致,有效避免因评审工作而产生的“代理问题”。
 
    四是有效履行合同审核义务。采购人有依法确定中标人并签订合同的权利,事前进行合同审核是防范采购风险的重要手段,基层央行在进行合同审核时主要判断以下几点:第一,审核合同当事人的资格,要求当事人出具各种证明,以证明其有资格代表企业签订合同;第二,审核采购合同中的项目的种类、质量和数量,要求物品具有详细的信息铭牌,计量必须使用国家设定有计量标准的数量单位,质量应当以国家标准或者行业标准为主;第三审核项目交货方式,交货风险一般由卖家承担;第四审核违约责任,采购合同中约定对方违反合同规定的具体处罚方式;第五审核价款支付要求,对价款的如何有效地约定,会直接关系到合同是否会顺利履行。此外还需列明产生争议的解决办法和解释权的所有方。
 
    三、在采购结果上绩效评价
 
    绩效评价是对集中采购活动的经济性、效率性和效益性的度量,科学运用绩效评估方法对集中采购工作进行评价,将评价结果应用于集中采购工作,既可以提高集中采购的质量、完善集中采购行为,也是监督采购人履行主体责任的重要手段。
 
    一是提升采购绩效评价工作效率。采购绩效评价工作是以采购基础数据收集为基础的,需要需求部门、实施部门以及供应商之间建立信息交流与沟通机制,减少信息收集成本,提高数据的准确性和完备性,为评价结果质量提供数据保障。采购绩效管理涉及到采购的各个环节,对评价人员的专业化水平以及职业道德要求较高,为有效实现绩效管理,一方面基层央行不断提高内部采购相关人员职业素养、法律意识与综合素质,另一方面针对一些金额较大的重点采购项目可以通过第三方评价机构或者外聘具有相关领域资质的专业技术人员开展评价,通过内外部评价相结合的方式,最大化基层央行采购人员的工作能力,提高采购绩效评价的工作效率。
 
    二是科学构建采购绩效评价体系。基层央行采购绩效评价可以参考政府采购指标体系,按照区分共性与个性,遵循全面与特殊相结合的原则,在契合人民银行预算资金支出规律的同时建立人民银行系统全面、客观、可行、统一的指标体系。目前采购绩效评价是货物、服务、工程采购项目总体作为绩效评价研究对象的,但在实际中不同类型的采购项目的价值体现是不一样的。因此,基层央行对采购项目按照货物、服务和工程分类收集统计数据,在共性指标的基础上,增加个性化指标,更为科学地开展了采购绩效评价工作,进一步拓展了采购绩效评价工作的广度和深度。
 
    三是加大绩效评价结果应用。绩效评价结果的应用是绩效评价工作的收尾工程,一方面采购绩效评价结果中反映的问题和不足,不仅是某个采购项目管理中的问题,更多是管理部门的问题,为更好发挥绩效评价结果,促进采购采购人强化绩效意识、成本意识和责任意识、提升管理水平的功效,基层央行不断健全采购绩效评价结果反馈与整改机制。另一方面基层央行通过聘请外部第三方机构或者邀请辖区兄弟行相关部门,对已经做出的采购绩效评价结果进行再评价,通过实施再评价,即促进评价方进一步深入探讨评价中形成的结论,消除评价争议,进一步保障评价结果的客观公正,也保证了评价质量的监督,构建绩效结果再评价机制有利于保障评价质量和评价结果公允,反作用于采购人强化主体责任。

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